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Un nouveau système d'échange de quotas d'émission, l'EU ETS 2, devrait bientôt être mis en œuvre pour couvrir les secteurs du bâtiment et du transport routier. Explorez l'article pour en saisir le cadre opérationnel et les mécanismes de redistribution de la richesse qui suivront.
Contrairement à l'EU ETS 2, l'original Système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (EU ETS) n'inclut pas les secteurs du chauffage, de la construction ou du transport routier. Pourtant, ils représentent une part importante des émissions de carbone de l'Europe, soit 19 % et 12,4 % respectivement. S'ils restent en dehors du jeu, l'Union européenne ne sera probablement pas en mesure de respecter ses objectifs de réduction des émissions de carbone.
Ainsi, un nouveau système d'échange de quotas d'émission, le EU ET 2, sera introduit en 2027 ou 2028. Il existe toutefois un risque d'augmentation des prix pour les consommateurs finaux : la tarification du carbone dans les secteurs du bâtiment et des transports peut affecter les ménages à faibles revenus les plus vulnérables sous la forme d'une hausse des loyers, des frais de chauffage ou du carburant à la pompe. C'est pourquoi la phase 2 du SEQE de l'UE sera conçue avec des mécanismes uniques, différents de ceux actuels Règles relatives au SEQE européen. Des programmes de redistribution robustes tels que le Fonds social pour le climat aideront à atténuer les chocs socio-économiques potentiels.
Jusqu'à présent, les émissions provenant de la construction et du chauffage des bâtiments, ainsi que du transport routier, sont restées hors de portée du SEQE de l'UE. Cependant, les programmes nationaux de décarbonation ciblant ces secteurs (par exemple en France, les Bâtiments Bas Carbone (BBCA), Haute Qualité Environnementale (HQE), ou en Allemagne, le DGNB, ou le BREEAM DE) se sont révélés insuffisants. L'UE ne sera pas en mesure d'atteindre ses objectifs climatiques si ces secteurs ne se décarbonisent pas plus rapidement. Ensemble, ils sont responsables d'une grande partie des émissions du bloc : le secteur du bâtiment représente 12,4 % des émissions de GES en Europe et le transport routier est responsable de près de 19 % (soit environ 0,75 % de toutes les émissions liées aux transports). En France, le secteur des transports est à lui seul responsable de 30 % des émissions de carbone.
Pour tenir ses promesses en matière de climat, l'UE créera un système d'échange de quotas d'émission distinct, le EU ET 2 pour inclure les émissions provenant des bâtiments et du transport routier. Ce nouveau système comportera des règles et des prix différents de ceux du système d'échange de quotas d'émission initial de l'UE. Une simple extension du SEQE-UE n'était pas prévisible en raison des spécificités des secteurs de la construction et des transports. Ils touchent directement la plupart des citoyens européens. Académique et études institutionnelles montrent que plus les revenus de l'État membre sont faibles, plus l'impact de la hausse des coûts due à l'introduction de l'EU ETS 2 est important. En effet, le coût du carbone est commun à l'ensemble de l'Union, alors que chaque pays a des économies différentes : le loyer à Paris n'est pas le même que le loyer à Varsovie.
C'est pourquoi les régulateurs européens font preuve de prudence lorsqu'ils introduisent des mécanismes de tarification du carbone pour les secteurs du bâtiment et du transport routier qui peuvent affecter directement les consommateurs individuels. En créant un ETS distinct, ils peuvent établir des règles spécifiques afin d'éviter des chocs économiques brutaux et disproportionnés pour les ménages les plus vulnérables.
Une différence significative par rapport au fonctionnement de l'ETS 1 de l'UE est qu'auparavant, la responsabilité d'acheter et de restituer des quotas de carbone incombait à l'entité qui se livrait directement à la combustion de sources polluantes. Dans le cadre de l'ETS 2 de l'UE, toutefois, la responsabilité incombe aux distributeurs d'énergie. Par exemple, dans le contexte du chauffage domestique, ni le ménage ni le producteur d'énergie ne sont chargés d'acheter des EUA. Il incombe plutôt à l'entreprise de superviser la distribution de l'énergie de chauffage aux ménages.
La Commission européenne empêchera les prix du SEQE-2 de l'UE d'augmenter trop rapidement et d'avoir un impact négatif sur l'économie. Le nouveau système est donc conçu de telle sorte que si les prix du SEQE-2 de l'UE dépassent 45 euros pendant un certain temps, les régulateurs libéreront davantage de quotas de CO2 dans l'économie. Ainsi, en augmentant l'offre, ils exerceront une pression à la baisse sur les prix.
La différence avec l'ETS « classique » est que la libération de quotas supplémentaires n'est pas déclenchée par un niveau d'offre mais par un niveau de prix, ce qui constitue une nouveauté dans la conception du système.
Tout comme dans le système d'échange de quotas d'émission initial de l'UE, il y aura un plafond ou une quantité maximale d'émissions autorisées dans l'économie sur une certaine période. Ce plafonnement de la phase 2 du SEQE de l'UE aura pour point de départ les volumes de CO2 à partir de 2024. Ces niveaux seront diminués de 5,15 % chaque année pour fixer le plafond pour 2027. À partir de 2028, le taux de réduction annuel sera fixé à 5,43 %. L'objectif de la fixation de ce plafond est de réduire les émissions de 42 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 2005 pour les secteurs des routes et des bâtiments. (Pour rappel, le taux de réduction actuel de l'offre du SEQE de l'UE est de 4,3 %.)
La phase 2 du nouveau système d'échange de quotas d'émission de l'UE ne sera pas opérationnelle avant 2027 au moins, et la date de début pourrait même être repoussée à 2028 si les prix de l'énergie alors en vigueur sont considérés comme trop élevés. Le mécanisme de stabilité décrit ci-dessus, déclenché par les niveaux de prix du SEQE-2 de l'UE, prévaudra jusqu'en 2030. En 2031, une nouvelle directive décidera s'il convient de supprimer ce déclencheur de prix.
Le système européen d'échange de quotas d'émission 2 et son impact sur les ménages à faible revenu
Le nouvel ETS 2 de l'UE couvre les émissions du transport routier et des bâtiments. Cela pourrait entraîner une hausse des prix pour les consommateurs, en particulier pour les ménages à faible revenu, car ils sont fortement tributaires des combustibles fossiles pour se chauffer et se déplacer. Selon une étude du WWF, les dépenses de consommation générale pourraient augmenter en moyenne de 0,4 à 0,8 % en raison de la phase 2 du SEQE-UE, ce chiffre pouvant atteindre 1,9 % pour la Pologne, 1,6 % pour la République tchèque et 1,3 % pour la Roumanie.
La même étude montre que, sans les mécanismes de redistribution de la protection sociale dont nous parlerons plus loin, il y aura une augmentation considérable des dépenses de chauffage et d'énergie. Par exemple, en Hongrie et en Lettonie, le prix du chauffage au gaz fossile pourrait augmenter de 37 % et le prix du combustible de 32 %. En Belgique et en Pologne, le prix du charbon pourrait augmenter jusqu'à 91 %.
En réponse à l'augmentation possible des coûts de l'énergie et à l'impact correspondant sur les ménages à faible revenu, les régulateurs ont mis au point des méthodes robustes de redistribution de la richesse. Le produit de la vente de quotas de CO2 dans le cadre de l'ETS 2 de l'UE sera « recyclé » pour aider les personnes les plus touchées par la tarification du carbone. Les recettes générées par les ventes aux enchères de la phase 2 de l'ETS seront essentiellement redistribuées pour compenser l'augmentation des coûts pour les plus pauvres. Le WWF affirme que les recettes de l'ETS 2 seront suffisantes pour compenser le coût supplémentaire de l'ETS 2 pour les 40 % les plus pauvres de tous les ménages de l'UE.
Ce mécanisme est similaire à celui qui existe au Canada, où les ménages bénéficient de remises d'impôts sur les recettes du système local d'échange de quotas d'émission.
50 % des recettes des enchères générées par l'EU ETS 2 seront allouées à la nouvelle fonds social pour le climat, qui sera discuté plus en détail ci-dessous. Les 50 % restants seront distribués aux différents États membres, qui sont tenus d'affecter la totalité de leurs recettes à des initiatives sociales en faveur du climat dans les secteurs du bâtiment et des transports. Voici quelques-unes des initiatives qui seront financées grâce aux recettes de l'EU ETS 2 :
L'objectif de ce fonds est d'améliorer le soutien aux ménages les plus pauvres en redistribuant les recettes de l'EU ETS 2. Il devrait augmenter au moins 86,7 milliards d'euros entre 2026 et 2032. Outre les recettes générées par les enchères du SEQE-2 de l'UE, elle collectera également des fonds provenant de la vente de 50 millions de quotas dans le cadre de l'actuel SEQE-UE.
Le fonds est spécifiquement conçu pour compenser l'impact inégal du choc provoqué par la hausse des prix due à l'ETS 2 de l'UE. Les États membres à faible revenu devraient être les plus durement touchés car ils sont fortement tributaires des transports à forte intensité de carbone et des activités de chauffage et de construction des bâtiments.
Le graphique ci-dessous montre que plus les revenus d'un État membre sont faibles, plus les recettes du fonds social pour le climat (SCF) sont élevées. En allant vers la droite (horizontalement), les pays sont plus riches. Verticalement, les barres vertes indiquent qu'un État membre reçoit plus de fonds du SCF que ce qu'il dépense pour financer le programme.
Sources
BNP Paribas, 2023. Les transports, principale source d'émissions de GES en France
La Commission européenne, 2023. ETS 2 : bâtiments, transport routier et autres secteurs
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