L'histoire des quotas d'émissions - Partie 1 : Un outil politique inefficace ?

Le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (EU ETS) est l'épine dorsale de la politique énergétique de l'UE. Son objectif principal est de réduire les émissions de gaz à effet de serre. L'objectif de réduire les émissions de carbone d'au moins 55 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux observés en 1990 est inscrit dans la législation de l'UE. Le cadre juridique s'appelle « Fit for 55 ».

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Le système est unique en ce sens qu'il représente un mélange de décisions réglementaires et d'une approche de marché libre. Au départ, il s'agissait d'un outil politique contrôlé qui semblait initialement inefficace pour atteindre les objectifs fondamentaux de durabilité. Les modifications législatives et l'ouverture progressive aux marchés financiers ont créé le système mature qu'est aujourd'hui le SEQE de l'UE.

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Conception de la casquette

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Conformément à ses objectifs de décarbonation, l'Union européenne fixe une limite, ou un plafond, à la quantité d'émissions de CO2 pouvant être produite. Ce plafond définit le montant des quotas qui seront émis par la Commission européenne (CE) pour une année donnée. Pour chaque tonne de CO2 qu'ils émettent, les pollueurs industriels doivent restituer un quota. Ils obtiennent ces quotas en les achetant soit auprès de la CE elle-même sur le marché primaire, soit entre eux sur un marché secondaire.

Il existe donc une offre régulée (le plafonnement est une décision politique) face à une demande du marché (les besoins en émissions des industries).

Depuis 2018, certains acteurs financiers se contentent d'acheter ou de vendre des EUA, sans les remettre aux régulateurs (sans les faire correspondre aux émissions réelles).

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Cette découverte des prix basée sur le marché débouche sur la voie de réduction des émissions la plus rentable en signalant aux participants réglementés le coût marginal de réduction du carbone. La détermination du « prix de marché » de la réduction des émissions incite les industries à investir dans des solutions de décarbonation à une échelle et à un rythme conformes à la politique Fit for 55 de l'UE.

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Le plafond est fondamentalement conçu de telle sorte que l'émission de quotas diminue au fil du temps. Chaque année, la quantité de CO2 pouvant être émise est réduite d'un pourcentage fixe, décidé par la CE : le facteur de réduction linéaire (LRF). En 2013, le LRF a été fixé à 1,74 % par an. Actuellement, la quantité maximale d'émissions pouvant être émise diminue à un taux de 2,2 % par an : le LRF dominant. Le LRF continuera d'augmenter pour atteindre 4,3 % entre 2024 et 2027, puis 4,4 % entre 2028 et 2030.

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Offre excédentaire et prix inefficaces

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Au cours de la période pilote de 2005 à 2007, le plafond était la somme des besoins estimés de chaque pays. L'économie française estimerait un besoin d'émettre X tonnes de carbone en 2005, l'Allemagne estimerait Y, la Pologne - Z... Ainsi, le plafond européen serait de X + Y + Z + les valeurs pour tous les États membres. Le nombre de quotas correspondants délivrés a fini par être bien supérieur au nombre réellement nécessaire aux entreprises pour couvrir leurs émissions de carbone. La rencontre d'une offre surestimée et d'une demande inférieure aux prévisions a fait chuter le prix d'un EUA en dessous de 10 euros en 2006. L'excédent initial a été combiné à une demande record. La crise financière avait entraîné une baisse de la demande de quotas par rapport aux années précédentes en raison de la baisse de la production industrielle. Cela a fait chuter le prix à presque 0€ pour toute l'année 2007.

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Puis est intervenu le premier ajustement réglementaire de l'offre : le plafond n'était plus déterminé par les estimations des États membres comme en 2005, mais sur la base de leurs émissions réelles observées à partir de 2007. Cependant, l'excédent d'approvisionnement s'est toujours accumulé année après année. Il y avait 2 milliards d'UCE non utilisées à la fin de la phase II en 2012.

Par la suite, il y a eu une deuxième modification de la conception de la casquette. Depuis le début de la phase III, le plafond n'est plus déterminé en agrégeant les exigences nationales individuelles en matière de quotas. Au lieu de cela, il a évolué pour devenir un budget carbone partagé à l'échelle de l'Union. L'évaluation de la demande globale de permis prend désormais en compte l'ensemble des besoins de production d'émissions de carbone de l'UE. Par conséquent, il est périodiquement réévalué pour tenir compte de tout changement politique, tel que l'inclusion ou l'exclusion d'États membres. Ce type de « réaménagement » a eu lieu en 2021 à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l'UE. Il n'était plus logique que le plafond intègre les exigences d'émissions du Royaume-Uni. Si le pays était resté dans l'union, le plafond pour 2021 aurait été fixé à 1 780 MtCO2. Cependant, il a été ajusté à 1 572 MtCO2 pour s'aligner sur les réformes politiques qui ont eu lieu.

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Néanmoins, ces mesures n'ont pas semblé remédier à l'émission excédentaire d'EUA, et l'offre excédentaire dominait toujours le marché. Ce phénomène a permis de maintenir les prix des actifs à un niveau bas au cours des premières étapes du programme. Les régulateurs avaient créé un mécanisme générant des prix inadéquats qui n'aurait jamais aidé l'UE à atteindre ses ambitions environnementales : ce sont les prix progressivement plus élevés qui continuent d'inciter les entreprises industrielles à investir dans des solutions de décarbonation. Des prix aussi bas n'ont eu aucun effet incitatif.

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Ajuster la manière dont le plafond est décidé n'a pas suffi à faire du SEQE de l'UE un outil politique efficace. Les autorités devaient aborder d'autres aspects de l'offre des marchés du carbone conformes à la réglementation.

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Sources

Conseil européen de l'Union européenne. (2023). Fit for 55 : le plan de l'UE pour une transition écologique

Commission européenne. (2023). La Commission lance une consultation publique sur les contrats de garantie financière.

Commission européenne. (2023). Plafond d'émissions et quotas.

Commission européenne. (2023). Plans d'allocation nationaux.

Ellerman, D., Valero, V., Zaklan, A. (2015). Une analyse des banques d'allocations dans le cadre du SEQE de l'UE.

Marcu, A., Vangenechten, D., Alberola, E., Olsen, J., Schleicher, S., Caneill J-Y., Cabras, S. (2021). Rapport sur l'état de l'ETS de l'UE en 2021.

Agence européenne pour l'environnement. (2023). Émissions, quotas, excédents et prix dans le système d'échange de quotas d'émission de l'UE, 2005-2020.